Come noto, le energie rinnovabili sono forme di energia che rispettano l’ambiente, promuovendo lo sviluppo sostenibile di ogni attività sociale e produttiva. In seguito al conflitto russo-ucraino, gli organi politici europei e nazionali hanno avviato una serie di iniziative dirette a facilitare l’installazione e potenziare lo sfruttamento di impianti di Fonti di Energie Rinnovabili (c.d. “FER”), al fine di mitigare la dipendenza energetica degli Stati membri Ue dai combustibili fossili della Russia e di affrontare la crisi climatica. In realtà, però, il percorso normativo di transizione “verde” è ben più risalente nel tempo ed ha subito importanti modifiche, alcune delle quali ancora in corso.

Nel prosieguo sarà posta l’attenzione ai regimi autorizzativi introdotti nel corso degli anni, con particolare riguardo all’installazione di impianti fotovoltaici, rimandando ai diversi contenuti già presenti^[1] per le questioni connesse alla disciplina, anche di incentivazione, prevista per le Configurazioni di Autoconsumo per la Condivisione dell’Energia Rinnovabili (c.d. “CACER”).

I primi interventi di transizione normativa “verde”

L’esigenza di promuovere gli impianti ad energia rinnovabile è stata espressa a livello eurounitario già con la Direttiva 2001/77/CE, il cui considerando 2 dispone che “la promozione dell’elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili è un obiettivo altamente prioritario a livello della Comunità, come illustrato nel Libro bianco sulle fonti energetiche rinnovabili (in prosieguo: «il Libro bianco»), per motivi di sicurezza e diversificazione dell’approvvigionamento energetico, protezione dell’ambiente e coesione economica e sociale”. In particolare, l’art. 6 della Direttiva citata impone agli Stati membri di mutare il quadro normativo vigente al fine di “ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili; razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo; garantire che le norme siano oggettive, trasparenti e non discriminatorie e tengano pienamente conto delle particolarità delle varie tecnologie per le fonti energetiche rinnovabili”.

Tale Direttiva ha trovato attuazione nell’ordinamento interno con l’adozione del D.Lgs. n. 387/2003, il cui art. 12 dispone che le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione ed all’esercizio degli stessi impianti, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti. Inoltre, coerentemente con gli obiettivi acceleratori perseguiti dalla norma, il comma 3 dell’art. 12 del D.Lgs. 387/2003 introduce il regime di Autorizzazione Unica, affidato alle Regioni e mediante conferenza di servizi, per la costruzione degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, per gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, nonché per le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione ed all’esercizio degli impianti stessi.  La caratteristica di maggior pregio è senz’altro l’introduzione di una procedura unitaria, cui partecipano tutti gli Enti a vario titolo coinvolti, all’esito della quale viene rilasciato un provvedimento unico che consente la realizzazione dell’intera infrastruttura. 

Successivamente, l’art. 2, comma 158, della L. 244/2007 ha introdotto la Denuncia di Inizio Attività (breviter “DIA”) per gli impianti con potenza inferiore alle soglie individuate dalla Tabella A del D.Lgs. 387/2021 ed ha demandato ad un Decreto del Ministero dello Sviluppo economico, adottato di concerto con il Ministero dell’Ambiente, d’intesa con la Conferenza unificata, l’individuazione di maggiori soglie di capacità di generazione e le caratteristiche dei siti per i quali l’installazione di impianti FER potesse considerarsi subordinata a DIA. Quindi, è stato adottato il D.M. 10.09.2010, recante “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, il cui art. 17 conferisce a Regioni e Province autonome l’individuazione di aree e siti non idonei all’installazione di specifiche tipologie di impianti^[2]. 

Nelle more, l’Unione Europea ha adottato la Direttiva 2009/28/CE, con la quale ha abrogato la precedente del 2001 ed ha rinnovato l’esigenza di agevolare i regimi autorizzativi di realizzazione di impianti ad energia rinnovabile, fissando gli obiettivi specifici per gli Stati membri al 2020. L’Italia ha recepito tale Direttiva con il D.Lgs. 28/2011, il cui art. 1 dispone che “il presente decreto, in attuazione della direttiva 2009/28/CE e nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge 4 giugno 2010 n. 96, definisce gli strumenti, i meccanismi, gli incentivi e il quadro istituzionale, finanziario e giuridico, necessari per il raggiungimento degli obiettivi fino al 2020 in materia di quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia e di quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti”. Inoltre, l’art. 4 del citato Decreto sancisce che “al fine di favorire lo sviluppo delle fonti rinnovabili e il conseguimento, nel rispetto del principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni, degli obiettivi di cui all’articolo 3, la costruzione e l’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili sono disciplinati secondo speciali procedure amministrative semplificate, accelerate, proporzionate e adeguate, sulla base delle specifiche caratteristiche di ogni singola applicazione”. In particolare, in seguito alla presente riforma, sono stati individuati tre diversi regimi autorizzativi:

1. l’Autorizzazione Unica (“AU”) di cui all’articolo 12 del D.Lgs. 387/2003;
2. la Procedura Abilitativa Semplificata (“PAS”) di cui all’art. 6 del Decreto;
3. la comunicazione relativa alle attività in edilizia libera (“CIL-CAL”) di cui all’articolo 6, comma 11, del Decreto.

La disciplina richiamata è rimasta sostanzialmente immutata, salvo modifiche a livello regionale e l’introduzione, con il D.L. n. 76/2020, della Dichiarazione di Inizio Lavori Asseverata (“DILA”) di cui all’art. 6-bis del D.Lgs. 28/2011, prevista per gli interventi su impianti esistenti e per le modifiche di progetti autorizzati che, senza incremento di area occupata dagli impianti e dalle opere connesse e a prescindere dalla potenza elettrica risultante a seguito dell’intervento, ricadono nelle categorie a terra espressamente indicate^[3].

La Direttiva Red II ed il D.Lgs. 199/2021

Le esigenze manifestate già un ventennio fa si sono sviluppate nel 2019 con il Green Deal europeo, ossia un pacchetto di iniziative strategiche che mira ad avviare l’UE sulla strada della transizione verde, con l’obiettivo di raggiungere la neutralità climatiche entro il 2050. In questo contesto si inserisce la Direttiva UE 2018/2001 (Direttiva c.d. Red II), recepita dal legislatore nazionale con il D.Lgs. 199/2021, che prevede un articolato sistema di fonti (ministeriali e regionali) per l’individuazione delle c.d. aree idonee, in relazione alle quali è prevista una disciplina di favore per l’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

In particolare, l’art. 20 del D.Lgs. 199/2021 introduce una disciplina in cui i regimi autorizzativi sono differenziati per aree di intervento. In particolare, si rimanda, ancora una volta, ad un Decreto del Ministero della Cultura, di concerto con il Ministero delle Politiche Agricole, previa intesa in sede di Conferenza unificata, l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili. Inoltre, sulla base dei criteri stabiliti dal Decreto ministeriale, spetta alle Regioni individuare con Legge, sulla base delle caratteristiche di ciascun territorio, le aree idonee all’installazione. Infine, durante il regime transitorio di promulgazione delle Leggi Regionali, le aree idonee sono individuate dal comma 8 del citato art. 20.

In attuazione del medesimo art. 20 i Ministeri hanno già adottato il D.M. entrato in vigore in data 03.07.2024, con il quale vengono individuate 4 tipologie di aree:

• superfici e aree idonee: nelle quali è previsto un iter accelerato ed agevolato per la costruzione ed esercizio degli impianti a fonti rinnovabili e delle infrastrutture connesse secondo le disposizioni vigenti di cui all’articolo 22 del D.Lgs. 199/2021 (espressione del parere obbligatorio ma non vincolante dell’autorità competente in materia ambientale; dimidiazione di un terzo dei termini di conclusione dei procedimenti autorizzativi, utilizzo della procedura abitativa semplificata – PAS – fino a 12 MW di potenza, innalzamento delle soglie screening e VIA rispettivamente a 12 MW e 25 MW);
• superfici e aree non idonee: sono le aree ed i siti le cui caratteristiche sono incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragrafo 17 e dall’Allegato 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 10 settembre 2010;
• superfici e aree ordinarie: sono le superfici e le aree diverse da quelle delle lettere a) e b) e nelle quali si applicano i regimi autorizzativi ordinari di cui al D.Lgs. 28/2011 e successive modifiche e integrazioni;
• aree in cui è vietata l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra ai sensi dell’articolo 20, comma 1-bis, del D.Lgs. 199/2021 (si tratta della disposizione introdotta dall’art. 5 D.L. 63/2024, – di recente convertito in legge – (“D.L. Agricoltura”), il quale vieta la realizzazione di nuovi impianti nelle aree ricadenti in zone classificate come agricole dai piani urbanistici).

Infine, l’art. 22-bis del D.Lgs. 199/2021 individua un regime ancora più agevolato per “l’installazione, con qualunque modalità, di impianti fotovoltaici su terra e delle relative opere connesse e infrastrutture necessarie, ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento”, disponendo che le richiamate attività edificatorie in tali aree è “considerata attività di manutenzione ordinaria e non è subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti di assenso comunque denominati, fatte salve le valutazioni ambientali di cui al titolo III della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ove previste”. Sul punto, per completezza, si richiama l’art. 47, comma 11-bis, del D.L. n. 13/2023, che ha innalzato a 12MW il limite relativo agli impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica di cui alla lettera b), del punto 2, dell’allegato IV della parte seconda del D.Lgs. 152/2006, purché:

1. l’impianto si trovi nelle aree classificate idonee ai sensi dell’articolo 20 del D.Lgs. 199/2021, ivi comprese le aree di cui al comma 8 del medesimo articolo 20;
2. l’impianto si trovi nelle aree di cui all’articolo 22-bis del D.Lgs. 199/2021;
3. fuori dei casi di cui alle lettere a) e b), l’impianto non sia situato all’interno di aree comprese tra quelle specificamente elencate e individuate ai sensi della lettera f) dell’allegato 3 annesso al decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010.

La giurisprudenza più recente

La giurisprudenza si è occupata del tema sotto diversi aspetti.

Ad esempio, sotto il profilo della programmazione e della pianificazione urbanistica e, in particolare, dei limiti di esercizio del potere discrezionale della P.A. nella ponderazione degli interessi concorrenti con quello all’installazione di impianti FER, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di sottolineare che “se è vero che il quadro normativo, anche europeo, sopra sommariamente richiamato non impone alcun automatismo decisionale in favore degli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, è altrettanto innegabile che le norme sovranazionali direttamente applicabili e produttive di effetti diretti negli ordinamenti interni, come il citato art. 3 del regolamento UE n. 2022/2577, stabiliscono che sia in sede di pianificazione, sia in sede di autorizzazione, deve essere accordata priorità, nella ponderazione degli interessi in gioco, alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. Ciò non significa che non debbano essere considerati altri interessi, ma che, come questo Tribunale ha ritenuto in recenti pronunciamenti, tali interessi possono in concreto assumere rilevanza, in chiave limitativa dell’iniziativa dell’operatore economico, allorché siano presidiati da specifiche disposizioni che ad essi attribuiscano un rilievo equiordinato a quello della diffusione delle fonti energetiche rinnovabili” (T.A.R. Umbria, Sez. I, Sent. n. 592 in data 06.08.2024). 

Tale impostazione è suffragata anche dalle recenti pronunce del Consiglio di Stato, che pongono l’accento sul favor per la massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili del diritto eurounitario e nazionale, e sull’inesistenza di una primazia dell’interesse a protezione degli interessi paesaggistici. In particolare, il D.Lgs. 199/2021 attua “la direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, che, all’art. 3, rubricato ‘Obiettivo vincolante complessivo dell’Unione per il 2030’, impone uno specifico obbligo di risultato in capo agli Stati membri, prescrivendo, al comma 1, che ‘Gli Stati membri provvedono collettivamente a far sì che la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia dell’Unione nel 2030 sia almeno pari al 32 %…’ e precisando, al comma 4, che ‘A decorrere dal 1 gennaio 2021, la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia di ciascuno Stato membro non è inferiore alla quota base di riferimento indicata nella terza colonna della tabella riportata nell’allegato I, parte A, della presente direttiva. Gli Stati membri adottano le misure necessarie a garantire il rispetto di tale quota base di riferimento. Se uno Stato membro non mantiene la sua quota base di riferimento misurata su un periodo di un anno, si applica l’articolo 32, paragrafo 4, primo e secondo comma, del regolamento 2018/1999’”. (Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. n. 11320 in data 29.12.2023). 

La giurisprudenza amministrativa ha altresì chiarito che “alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale, deve convenirsi con il T.a.r. che non ha adeguato fondamento la tesi dell’appellante incentrata sulla primazia dell’interesse alla tutela dei valori paesaggistici e per converso sulla subvalenza degli altri interessi pubblici potenzialmente antagonistici, ivi compreso quello ambientale alla produzione energetica in termini ecosostenibili, essendo la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili un’attività di interesse pubblico che contribuisce anch’essa non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali, ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, Sent. n. 2983 del 2021)” (Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. n. 2930 in data 28.03.2024).

Infine, il particolare favor per l’installazione di impianti di energia rinnovabile è altresì dimostrato dalla recente Ordinanza n. 4298 in data 14.11.2024 con la quale il Consiglio di Stato ha sospeso l’efficacia dell’art. 7, comma 2, lett. c) del D.M. 21.06.2024 (c.d. “D.M. aree idonee”), nella parte in cui attribuisce alle Regioni la facoltà di modificare in senso restrittivo il novero delle aree idonee individuate dal richiamato art. 20, comma 8, del D.Lgs. 199/2021.

La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di trattare anche degli artt. 20 e 22-bis del D.Lgs. 199/2021 richiamati in precedenza. 

In relazione al primo, è intervenuta per chiarire che “l’art. 20 comma 8 lett. c-quater del D. Lgs. 199/2021 definisce le aree “idonee” richiamando il parametro dei 500 metri dalle aree vincolate, senza per questo introdurre previsioni automaticamente ostative per le aree “non idonee”, per le quali viceversa il comma 7 espressamente statuisce che ‘Le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell’ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee’: nel caso di specie, al contrario, la Soprintendenza fonda il proprio parere condizionato sul rilievo che l’area interessata dalla realizzazione dell’impianto non rientra per l’intera estensione tra le aree idonee all’istallazione di impianti fotovoltaici, essendo ricompresa nella fascia dei 500 metri di un’area tutelata, operando così una lettura non appropriata della disposizione sopra evocata (cfr. sentenza sez. V – 23/5/2024 n. 1730). Quest’ultima è invero chiara nello stabilire che la mancata inclusione tra le aree idonee non implica l’automatica qualificazione dell’area di sedime dell’impianto quale non idonea, occorrendo a tal fine una specifica motivazione per la salvaguardia di interessi opposti all’installazione dell’impianto FER. Ciò, del resto, è coerente con la considerazione per cui in materia di autorizzazione alla installazione di impianti solo la riserva di procedimento amministrativo consente di operare un bilanciamento in concreto degli interessi, strettamente aderente alla specificità dei luoghi, in modo tale da garantire la migliore valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati pur nel rispetto del principio, conforme alla normativa dell’Unione europea, della massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili”.  (T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. V., Sent. n. 2282 in data 19.07.2024; cfr. anche T.A.R. Sicilia, Sez. V, Sent. n. 2472 in data 22.08.2024). 

In relazione alla disciplina speciale prevista dall’art. 22-bis del D.Lgs. 199/2021 si richiama un’Ordinanza recentemente emessa in un giudizio promosso dallo Studio contro il diniego opposto da un Comune piemontese avverso la realizzazione di un parco fotovoltaico; in particolare, il Collegio accoglie l’istanza cautelare poiché “l’art. 22 bis del D. Lgs. 199/2021 sembra aver comunque liberalizzato l’installazione di impianti fotovoltaici a terra in aree a destinazione commerciale (cfr. TAR Sardegna, Sez. I, 11.11.2024, n. 790; TAR Veneto, Sez. IV, 18.07.2024, n. 1922), quale risultava pacificamente essere quella di cui qui si discute prima della variante al PRGC adottata dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 40 del 29.7.2024 (di cui è ignota la data di pubblicazione), successiva alla presentazione della PAS e al preavviso di diniego” (T.A.R. Piemonte, Sez. II, Ord. 441 in data 14.11.2024).

Il Testo Unico sulle Rinnovabili

Il complesso corpus normativo richiamato è destinato ad essere sostituito da un Testo Unico sulle Rinnovabili (FER), di recepimento della Direttiva (Ue) 2023/2413 (c.d. “Direttiva Red III”), il cui testo definitivo è stata approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 25 novembre 2024.

L’obiettivo del provvedimento è semplificare tutte le procedure burocratiche legate all’impiego degli impianti alimentati da Fonti di Energie Rinnovabili (FER) mediante un unico testo normativo primario, superando la frammentazione normativa attuale.

Il Testo Unico sulle Rinnovabili definisce i regimi amministrativi:

• per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili;
• per gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale degli stessi impianti;
• per le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio dei medesimi impianti.

Al fine di assicurare l’effettiva riduzione degli oneri amministrativi e regolatori a carico degli operatori economici, si stabilisce il principio per cui non possono essere richieste, dalle amministrazioni o dai privati gestori di pubblici servizi, in quanto già in loro possesso, dichiarazioni o attestazioni relative all’idoneità del regime amministrativo per la realizzazione dell’intervento né ulteriori dichiarazioni, segnalazioni, comunicazioni o autorizzazioni.

Inoltre, il Testo Unico offre alle Regioni e agli Enti locali la possibilità di intervenire per semplificare ulteriormente gli iter, anche con un innalzamento delle soglie di potenza previste per gli interventi. Durante il periodo di 180 giorni previsto per l’adeguamento degli Enti territoriali è stabilito un regime transitorio nel quale continuano ad applicarsi le regole attuali.

Sono previsti tre diversi regimi di autorizzazione:

• attività libera;
• Procedura Abilitativa Semplificata (PAS);
• Autorizzazione Unica (AU).

Il Testo Unico individua gli interventi realizzabili rispettivamente secondo i tre regimi prospettati in appositi allegati non ancora disponibili.

In particolare, rientrano nell’attività libera, tra gli altri:

• gli impianti fotovoltaici sotto i 12 MW integrati su coperture di strutture ed edifici esistenti;
• gli impianti agrivoltaici sotto i 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale;
• gli impianti solari termici sotto i 10 MW a servizio di edifici, con potenza nominale utile fino a 10 MW, installati su strutture o edifici esistenti o sulle loro pertinenze o posti su strutture o manufatti fuori terra diversi dagli edifici o collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti, purché al di fuori della zona A);
• gli interventi su impianti esistenti.

La realizzazione degli interventi in attività libera non è subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati e il soggetto proponente non è tenuto alla presentazione di alcuna comunicazione, certificazione, segnalazione o dichiarazione alle amministrazioni pubbliche.

Per la realizzazione degli interventi previsti nell’Allegato B si applica la Procedura Abilitativa Semplificata (PAS), che è preclusa nel caso in cui non si disponga delle superfici per installare l’impianto o se gli interventi non sono compatibili con gli strumenti urbanistici approvati. Per la PAS vige il silenzio-assenso. Infatti, qualora non venga notificato al soggetto proponente un espresso provvedimento di diniego entro il termine di venti giorni dalla presentazione del progetto, il titolo abilitativo si intende acquisito senza prescrizioni. Il predetto termine può essere sospeso una sola volta qualora, entro cinque giorni dalla data di ricezione del progetto il Comune rappresenti, con motivazione puntuale, al soggetto proponente la necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, assegnando per questo un termine non superiore a quindici giorni. In tal caso, il termine per la conclusione della PAS riprende a decorrere dal quindicesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione della integrazione o degli approfondimenti richiesti. Il titolo abilitativo decade in caso di mancato avvio degli interventi entro un anno dal perfezionamento della PAS e di non conclusione dei lavori entro tre anni dall’apertura dei cantieri, con la realizzazione della parte non ultimata che dovrà incassare una nuova PAS.

Gli interventi di cui all’Allegato C sono invece soggetti al procedimento autorizzatorio unico, comprensivo, ove occorrenti, delle valutazioni ambientali di cui al titolo III della parte seconda del D.Lgs. 152/2006.