Il quadro normativo inerente l’individuazione delle aree idonee all’installazione di impianti di energia rinnovabili è stato recentemente oggetto di scrutinio da parte del T.A.R. Lazio, con alcune Sentenze^[1] destinate ad avere effetti dirompenti sulla regolamentazione delle aree idonee e non idonee per gli impianti che utilizzano fonti di energia rinnovabili (FER).

In particolare, il Giudice Amministrativo ha vagliato la legittimità delle disposizioni contenute nel D.M. 21 giugno 2024 “Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili” (anche noto come D.M. “Aree idonee”), e nell’art. 5 del D.L. 15 maggio 2024 n. 63^[2] (c.d. D.L. “Agricoltura”) che hanno introdotto criteri per la localizzazione degli impianti di energia rinnovabili sul territorio nazionale.

Di seguito si propone una breve analisi dei principali contenuti delle decisioni.

Le aree “non idonee”

Il fulcro delle censure proposte in entrambi i giudizi ruota intorno alla prospettata lesività del nuovo assetto regolamentare per effetto della rivisitazione del previgente sistema e del ruolo che l’istituto delle “aree non idonee” è destinato a giocare, anche per ciò che concerne gli aspetti inerenti alle modalità della loro determinazione. 

In merito il T.A.R. ha chiarito la portata normativa ed effettuale del concetto giuridico di “aree non idonee” nel nuovo assetto normativo (delineato dal D.Lgs. n. 199/2021 e dal D.M. del 21 giugno 2024), osservando come la localizzazione dell’impianto all’interno di un sito ritenuto non idoneo non costituisca mai ragione di per sé sufficiente a precludere in radice la realizzazione del progetto proposto dall’operatore economico istante, potendosi giungere a tale esito procedimentale solo nel caso in cui il progetto venga in concreto reputato incompatibile, dall’amministrazione procedente, con gli altri obiettivi di tutela rilevanti nelle singole fattispecie.

Di conseguenza, è stato radicalmente escluso che le aree non idonee possano essere del tutto interdette alla installazione di impianti FER, poiché opinando diversamente potrebbe essere seriamente pregiudicato il conseguimento degli obiettivi energetici strumentali al rispetto degli impegni assunti dall’Italia a livello sovranazionale.

La classificazione delle aree contenuta nel D.M. 21 giugno 2024, riferita rispettivamente alle aree idonee, alle aree non idonee, alle aree ordinarie ed alle aree vietate, è invero funzionale all’individuazione del regime autorizzatorio applicabile e non ad individuare preclusioni generalizzate.

Pertanto, la localizzazione di un impianto FER in un’area non idonea non osta a che gli operatori economici proponenti possano in ogni caso dimostrare, nell’ambito dei singoli procedimenti autorizzatori, che il progetto da realizzare sia compatibile con il complessivo assetto dei valori in gioco, ovverosia, da un lato, con la tutela dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 e, dall’altro, con il raggiungimento degli obiettivi di potenza complessiva da traguardare al 2030 in base a quanto previsto dalla Tabella A dell’articolo 2 del D.M. del 21 giugno 2024. 

L’amministrazione procedente, all’esito dell’iter di autorizzazione, non potrà giustificare l’eventuale ritenuta incompatibilità del progetto solo in virtù del fatto che l’impianto sia localizzato in un’area classificata come non idonea, ma dovrà necessariamente fondare il proprio diniego dando conto in maniera adeguata, ancorché sintetica, delle intrinseche caratteristiche del progetto e delle aree interessate, alla luce della comparazione dei contrapposti interessi in gioco.

La Sentenza del T.A.R. Lazio sul Decreto “Aree Idonee”

Con riguardo al D.M. “Aree Idonee” il T.A.R. Lazio, con la Sentenza n. 9155/2025, ha ritenuto fondati, in particolare, tre profili di illegittimità del Decreto.

I. Illegittimità dell’articolo 7, comma 3, del D.M. 21 giugno 2024 nella misura in cui consente alle Regioni di prevedere una fascia di rispetto dal perimetro dei beni sottoposti a tutela di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino ad un massimo di 7 km.

Tale previsione consente alle Regioni a prevedere fasce di rispetto più ampie, in relazione all’installazione di impianti eolici e fotovoltaici, rispetto a quelle previste dal legislatore ai sensi dell’articolo 20, comma 8, lett. c-quater), del D.Lgs. n. 199/2021 (rispettivamente di 3 km per gli impianti eolici e di 500 mt per gli impianti fotovoltaici).

Più in generale è stato ricordato come, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, le Regioni non possono di per sé introdurre limiti generali, valevoli sull’intero territorio regionale, specie nella forma delle distanze minime (cfr. Corte Cost. n. 13/2014), sicché risulta indispensabile che il legislatore statale individui ex ante, in maniera ragionevole e proporzionata, i limiti entro cui le Regioni possono introdurre vincoli quantitativi suscettibili di incidere sugli itinera procedimentali di autorizzazione degli impianti FER.

Inoltre, secondo il T.A.R., la scelta amministrativa operata con il contestato articolo 7, comma 3, del D.M. del 21 giugno 2024 è illegittima in quanto comporta una integrale devoluzione alle Regioni del compito (di competenza statale) di individuare specifiche misure di rafforzamento della protezione dei beni culturali e paesaggistici per ciascuna tipologia di impianto FER individuato dal D.Lgs. n. 190/2024.

II. Illegittimità del D.M. 21 giugno 2024 per assenza di una normativa transitoria di salvaguardia dei procedimenti di autorizzazione degli impianti FER in corso di svolgimento.

A giudizio del Collegio, il gravato Decreto Ministeriale non prevede infatti alcuna misura di salvaguardia per le iniziative localizzate nelle aree idonee individuate per legge, ancorché in maniera transeunte, dall’articolo 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021.

III. Illegittimità del D.M. del 21 giugno 2024 (in particolare, dell’art. 7, commi 2 e 3) nella parte in cui non avrebbe previsto principi e criteri omogenei per la individuazione delle aree idonee e non idonee alla installazione degli impianti FER.

Secondo il T.A.R. Lazio, i criteri per la individuazione delle aree idonee contenuti nel D.M. “Aree Idonee” difettano di quel grado di specificità necessario per attuare la delega legislativa (contenuta nell’art. 5, comma 1, lett. a) della Legge n. 53/2021).

In particolare, è risultata mancante l’individuazione di criteri tecnici di tipo oggettivo, correlati ad aspetti strettamente inerenti alla tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio artistico-culturale, idonei a guidare le Regioni nell’esercizio delle attribuzioni ad esse spettanti in materia.

Così, ad esempio, non sono stati previsti criteri di valutazione tarati sulla tipologia di fonte rinnovabile e/o sulla taglia dell’impianto, non sono stati previsti criteri per valutare le situazioni di concentrazione di impianti FER nella medesima area ovvero di interazione con altri progetti o programmi, né sono stati previsti criteri per apprezzare adeguatamente specifiche aree, quali i siti Rete Natura 2000, le aree naturali protette, quelle caratterizzate da dissesto e/o rischio idrogeologico, ecc..

La carente specificità dei criteri di individuazione si traduce anche nel difetto di omogeneità sia dei criteri di individuazione delle aree idonee sia di quelli che presiedono alla perimetrazione delle aree non idonee. La richiesta omogeneità applicativa dei principi e criteri in questione, pertanto, risponde anche all’esigenza che la disciplina dell’individuazione delle aree idonee e non idonee non ostacoli il mantenimento di standard uniformi di tutela paesaggistico-ambientale sull’intero territorio nazionale, tenuto conto delle implicazioni che da essa discendono su tale versante ordinamentale.

Il T.A.R. ha pertanto annullato l’articolo 7, commi 2 e 3, del D.M. 21 giugno 2024 con obbligo, per le amministrazioni ministeriali resistenti, di rieditare i criteri per la individuazione delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla notifica della Sentenza o dalla sua comunicazione in via amministrativa.

La Sentenza sul D.L. “Agricoltura”

Con Sentenza n. 9156 del 13.05.2025 il T.A.R. Lazio ha accolto le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento all’art. 5, comma 1, del D.L. n. 63/2024 (c.d. D.L. “Agricoltura”), norma che ha precluso su tutto il territorio nazionale l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole.

Infatti, il citato art. 5, comma 1, del D.L. n. 63/2024 ha introdotto il comma 1-bis dell’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021 che, in combinato disposto con le previsioni di attuazione contenute nel D.M. 21 giugno 2024, ha previsto uno specifico divieto di installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti. Le aree agricole così individuate non sono “non idonee”, ma assolutamente vietate, con la conseguenza che è preclusa la valutazione, nel singolo procedimento, della compatibilità dell’intervento con i valori confliggenti. Inoltre, il T.A.R. ha sottolineato come, ai sensi della disciplina censurata, venga dato rilievo alla mera classificazione agricola dell’area secondo i piani urbanistici, senza dare rilevanza al concreto utilizzo del suolo o alla sua utilizzabilità a fini agricoli.

Sulla base di tale assetto normativo è stato osservato come, in sostanza, la generalità dei terreni classificati agricoli (circa la metà della superficie del Paese) risulti preclusa a qualsiasi intervento di installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra che non consista in mero rifacimento/modifica/ricostruzione, con conseguente preclusione all’utilizzo di nuovo terreno agricolo. Un divieto di tale portata, che massimizza le zone di esclusione, mette seriamente a rischio il conseguimento degli obiettivi di politica energetica e di neutralità climatica dell’Unione Europea. 

A giudizio del T.A.R. Lazio, l’imposizione di un divieto generalizzato si pone in contrasto con gli artt. 11 e 117, comma 1, Cost., sotto il profilo del mancato rispetto “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” e, in particolare, del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, derivante dalla normativa europea.

Inoltre, la disciplina censurata confligge con i principi costituzionali di proporzionalità violando l’art. 3 Cost., nonché con l’art. 9 Cost. che tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi “anche nell’interesse delle future generazioni”, con ciò incorporando il principio di sviluppo sostenibile nell’ambito dei principi fondamentali in materia di tutela ambientale.

Infine, i rilievi di incostituzionalità sono stati riferiti anche all’art. 2, comma 2, del D.Lgs. 25.11.2024 n. 190 (cd. Testo Unico sulle Rinnovabili), nella misura in cui richiama il divieto di cui al citato art. 20, comma 1-bis del D.Lgs. n. 199/2021.

Il T.A.R. Lazio ha pertanto dichiarato rilevanti e non manifestatamente infondate le questioni di costituzionalità dell’art. 5, commi 1 e 2, del D.L. “Agricoltura” nonché dell’art. 2, comma 2, del D.Lgs. n. 190/2024, sospendendo il giudizio e trasmettendo gli atti alla Corte Costituzionale per il controllo incidentale.

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Per effetto delle decisioni del T.A.R., il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica dovrà ora introdurre criteri tecnici, oggettivi e specifici per l’installazione degli impianti di energia rinnovabile che garantiscano maggiore uniformità e proporzionalità nelle misure di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale.

Sul versante della localizzazione degli impianti fotovoltaici con moduli a terra nelle aree agricole, la Corte Costituzionale sarà chiamata a pronunciarsi sulle questioni di legittimità sollevate, fornendo indicazioni che potranno influenzare significativamente il quadro normativo (anche a livello regionale) sulle energie rinnovabili.

Le Sentenze del T.A.R. Lazio in commento, per l’analisi sistematica in esse contenuta, rispondono a numerosi dubbi interpretativi che effettivamente erano emersi nell’applicazione pratica della normativa vigente in materia di energie rinnovabili. Particolarmente significativo (anche se considerato dal Giudice Amministrativo come un dato invariato anche nel previgente assetto normativo) è il chiarimento sulla nozione di aree “non idonee” che, se dal lato degli operatori economici del settore può creare un contesto più favorevole per gli investimenti in zone considerate prima precluse all’installazione di impianti FER, dal lato delle amministrazioni locali introduce oneri motivazionali e limiti più stringenti nel bilanciamento con le molteplici esigenze di tutela del territorio.