In una recente Sentenza del Consiglio di Stato è stata affermata la possibile “sanatoria” paesaggistica dei volumi meramente tecnici, alla luce degli orientamenti ministeriali espressi con la Circolare n. 33 del 2009, ma la deroga alla generale non sanabilità di superfici utili o volumi nuovi è sottoposta a criteri di interpretazione restrittiva: pertanto, la qualificazione di un manufatto come “volume tecnico” richiede una dimostrazione rigorosa e puntuale circa l’effettiva sussistenza dei requisiti funzionali e strutturali che ne escludano l’autonomia e ne attestino tale natura.

Tale decisione, tuttavia, non risulta allineata alle più recenti indicazioni ministeriali in materia, le quali hanno accolto e fatto proprio un orientamento giurisprudenziale maggiormente restrittivo e tutelante del bene “paesaggio”.

Il caso.

La vicenda giudiziaria trae origine dalla segnalazione di un privato effettuata ad un Comune, il quale aveva contestato la realizzazione di alcune volumetrie da parte del vicino su terreno sottoposto a vincolo paesaggistico in assenza di titolo abilitativo e della prescritta autorizzazione della Soprintendenza.

A seguito di tale segnalazione, e dopo un’articolata e complicata sequenza di procedimenti ed atti amministrativi, il Comune ha definitivamente concesso il titolo in sanatoria in favore del soggetto responsabile dell’abuso, accertando anche la compatibilità paesaggistica dell’intervento in ragione del parere positivo della Soprintendenza formatosi per silenzio-assenso.

Avverso tale provvedimento, l’istante ha promosso ricorso innanzi al TAR contestando non solo la violazione delle norme del Testo Unico Edilizia ma anche delle disposizioni dettate in materia di tutela paesaggistica in quanto, pur ammettendone la formazione per silenzio, la valutazione positiva di compatibilità paesaggistica era illegittima posto che gli interventi sanati non erano di lieve entità avendo determinato la creazione di una nuova ala del fabbricato; quindi, la compatibilità paesaggistica non poteva essere espressa per lavori che hanno determinato la creazione di nuovi volumi non autorizzati.

All’esito del giudizio, però, il TAR ha respinto il ricorso rilevando, con particolare riferimento alle censure riguardanti la violazione delle norme paesaggistiche, che l’oggetto della pratica edilizia in sanatoria riguardava la realizzazione di vani considerabili tecnici e, perciò, irrilevanti urbanisticamente ai fini del calcolo della volumetria. 

Il ricorrente, dunque, ha promosso il giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato, censurando la statuizione di primo grado e, tra le altre, formulando nuovamente la contestazione per la quale gli interventi “sanati” dal Comune avevano creato superfici e volumi aggiuntivi in violazione delle previsioni del D.Lgs. n. 42/2004.

La normativa di riferimento.

Prima di esaminare nel dettaglio la soluzione proposta dal Consiglio di Stato, si richiama la normativa relativa al caso di specie, dettata dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004, che disciplina l’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli interventi edilizi realizzati in assenza della preventiva autorizzazione.

In particolare, per quanto d’interesse, la norma dispone che “L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

1. a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati […]”.

Tale disposizione, però, ha sempre posto delle problematiche applicative in ragione dell’esatta perimetrazione della nozione di “volumi”, che faceva riscontrare interpretazioni disomogenee sul territorio nazionale a seconda dei diversi parametri urbanistico-edilizi locali, posto che questi ultimi qualificano in maniera differente i volumi tecnici scomputati dalla volumetria presa a riferimento nella “sanatoria” paesaggistica.

Con un intervento chiarificatore del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e con la Circolare n. 33/2009 è stata dettata la definizione, oltre che di “lavori” e “superfici utili”, di “volumi”, da intendersi come “qualsiasi manufatto costruito da parti chiuse emergente dal terreno o dalla sagoma di un fabbricato preesistente indipendentemente dalla destinazione d’uso del manufatto, ad esclusione dei volumi tecnici”: così, la volumetria “tecnica” è stata considerata “sanabile” paesaggisticamente.

Sulla scorta delle coordinate interpretative ministeriali, dunque, la giurisprudenza amministrativa ha escluso il mero “volume tecnico” dal novero degli incrementi volumetrici automaticamente esclusi dall’accertamento di compatibilità paesaggistica, qualora realizzati in una zona vincolata.

Tale orientamento giurisprudenziale muove dall’assunto per cui il rinvio al concetto di volumetria, previsto dalla normativa paesaggistica, deve essere inteso come un rinvio al significato tecnico-giuridico che tale concetto assume in materia urbanistico-edilizia, trattandosi di nozioni tecniche che il Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004) non specifica.

Pertanto, il concetto di “volume” non può essere interpretato in senso a-tecnico o eccedente il significato specialistico attribuito dalla disciplina urbanistica, per giungere alla conclusione di un’astratta preclusione normativa rispetto a una valutazione che, invece, deve essere espressa in funzione della natura dell’opera in rilievo caso per caso, in modo da porla in concreta ed effettiva relazione, ai fini del successivo giudizio di compatibilità paesaggistica, con il contesto del paesaggio tutelato^[1].

In pratica, la disciplina paesaggistica non contempla la definizione e/o la qualificazione di volumi, che quindi devono essere necessariamente mutuate dalla disciplina urbanistica: quest’ultima non ricomprende nella volumetria rilevante i “vani tecnici” i quali, dunque, devono essere considerati irrilevanti anche in materia ambeintale-paesaggistica.

La Sentenza: Consiglio di Stato, Sez. II, Sent. n. 633/2026.

Nell’esaminare la questione, Il Consiglio di Stato ha focalizzato la propria decisione sulla violazione dell’art. 167, comma 4, D.Lg.s n. 42/2004, e sull’assunto del Comune per il quale superfici e volumi aggiuntivi “tecnici” non ricadrebbero nell’ipotesi di divieto generale della richiamata disposizione del Codice dei beni culturali, la quale esclude la sanabilità delle superfici utili aggiuntive.

In primo luogo, il Consiglio di Stato ha confermato la sanabilità sul piano paesaggistico dei volumi meramente tecnici non previamente autorizzati, alla luce proprio dei rilievi formulati nella citata Circolare ministeriale n. 33 del 2009, in deroga al generale divieto posto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio. Dunque, muovendo da tale presupposto, il Collegio ha sottolineato che tale eccezione, essendo diretta ad escludere l’applicazione della regola circa la non sanabilità di superfici utili e volumi aggiuntivi, deve essere sottoposta a criteri di stretta interpretazione, e necessita di una rigorosa dimostrazione circa la sussistenza effettiva dei requisiti affinché possa configurarsi un “vano tecnico”.

Nella fattispecie sottoposta al suo esame, tuttavia, il Consiglio di Stato ha evidenziato che tale “rigorosa dimostrazione” non è stata fornita, posto che la natura “tecnica” dei volumi in contestazione è stata solo paventata dall’Amministrazione comunale in entrambi i gradi di giudizio, difettando la prova circa le caratteristiche e le funzionalità ricoperte dai vani, nonché la tipologia di impianti ivi ospitati.

Pertanto, il Consiglio di Stato ha accolto la censura diretta a rilevare “la illegittimità del parere paesaggistico, seppure acquisito mediante silenzio assenso, per insussistenza dei presupposti di cui all’art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali ossia a causa della realizzazione di diverse superfici e volumi che non sono altrimenti risultati qualificabili, in modo completo ed esauriente, alla stregua di “vani tecnici””.

In sostanza, dunque, la statuizione in parola non ha vagliato compiutamente la possibilità di ammettere la deroga al generale divieto di volumetria ulteriore per tali opere: anzi, la loro sanabilità è stata – quasi – pacificamente ammessa, in ossequio ai dettami forniti dal Ministero nel 2009, ed il Consiglio di Stato si è limitato a sottolineare che, per essere sanati, deve essere dimostrata la natura tecnica dei vani. 

Il nuovo orientamento giurisprudenziale e le più recenti indicazioni ministeriali: la Circolare n. 38/2023.

La Sentenza esaminata, tuttavia, sorprendentemente non ha tenuto conto dei nuovi indirizzi interpretativi in materia dettati dalla giurisprudenza amministrativa e fatti propri dal Ministero della Cultura, il quale ha ritenuto superate le considerazioni espresse nella precedente Circolare n. 33/2009 che mirava a sottrarre i volumi tecnici dal divieto di “sanatoria” paesaggistica in ragione del loro scarso impatto.

Invero, nel corso degli anni è maturato un diverso approccio rispetto alla valutazione dei volumi tecnici nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, confluito in un orientamento giurisprudenziale divenuto poi prevalente: il divieto di incremento della volumetria esistente è riferito a qualsiasi nuovo volume, senza distinguere tra “volume tecnico” ed altro tipo di volume.

Fondamento di tale assunto è che le qualificazioni giuridiche rilevanti in ambito urbanistico-edilizio non possono essere automaticamente applicate ai casi in cui è necessario qualificare le opere sotto il profilo paesaggistico: in materia urbanistica, infatti, i “volumi tecnici” sono esclusi dal calcolo della volumetria edificabile in ragione del bilanciamento tra i vari e confliggenti interessi connessi all’uso del territorio: l’esclusione, però, non può essere invocata per ampliare le eccezioni al divieto di “sanatoria” paesaggistica, per la quale assume preminenza la tutela dell’interesse alla percezione visiva dei volumi, a prescindere dalla loro destinazione d’uso^[2]. Il tenore letterale del citato art. 167, comma 4, D.Lgs. n. 42/2004, poi, consente l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica solo per i “lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”, e non è possibile ampliare la portata della norma, che costituisce eccezione al principio generale delle necessità del previo assenso, per ammettere fattispecie escluse letteralmente e senza alcuna distinzione: pertanto, anche i nuovi volumi (tecnici) interrati sono esclusi dall’accertamento di compatibilità paesaggistica^[3].

L’Ufficio Legislativo del Ministero della Cultura, con parere n. 19133/2023 ripreso dalla Circolare n. 38/2023, ha accolto quest’ultimo orientamento ritenendolo “maggiormente compatibile con le esigenze di tutela del paesaggio”, e ribadendo che la “nozione di volumi rilevanti ai sensi dell’art. 167, comma 4, lettera a) del Codice comprende qualsiasi volumetria, inclusi i volumi tecnici”.

L’Ufficio, ha anche rilevato che nel corso degli anni sono state introdotte normative che hanno escluso l’autorizzazione paesaggistica per determinati interventi come, ad esempio, quelli indicati al punto A.31 dell’Allegato A al D.P.R. n. 31/2017 (ossia “le opere e gli interventi edilizi eseguiti in variante a progetti autorizzati ai fini paesaggistici che non eccedano il due per cento delle misure progettuali quanto ad altezza, distacchi, cubatura,  superficie coperta o traslazioni dell’area di sedime”), per i quali è già stata compiuta a monte una valutazione di inidoneità ad incidere negativamente sul paesaggio, prescindendo dalla loro qualificazione o destinazione d’uso.

Alla luce dell’orientamento giurisprudenziale prevalente e degli ulteriori chiarimenti forniti dal Ministero della Cultura, quindi, sono esclusi dall’accertamento di compatibilità paesaggistica tutti i volumi non autorizzati e realizzati in aree o presso immobili sottoposti al relativo vincolo, senza che assuma rilievo la loro destinazione d’uso, con l’unica eccezione costituita dalle opere per quali non è normativamente richiesta la preventiva autorizzazione paesaggistica, considerate già di scarso impatto ed escluse dall’ambito applicativo dell’art. 167, comma 4, D.Lgs. n. 42/2004.