L’evoluzione normativa e giurisprudenziale dei regimi autorizzatori, generali e speciali, prescritti per l’installazione di impianti di Fonti di Energie Rinnovabili (c.d. “FER”) è stata oggetto di precedente analisi^[1].

Inoltre, sono state già esaminate le più rilevanti pronunce riguardanti il procedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA) per la realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile^[2] e le recenti Sentenze del 13.05.2025 nn. 9155 e 9156 con le quali il TAR per il Lazio – Roma ha, rispettivamente, dichiarato parzialmente illegittimo il D.M. 21.06.2024, recante “Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili” (anche noto come D.M. “Aree idonee”), e rimesso alla Corte costituzionale la decisione circa la legittimità dell’art.  5 del D.L. 15 maggio 2024 n. 63 (c.d. D.L. “Agricoltura”), con il quale è stato introdotto un generale divieto di installazione di impianti con moduli “a terra” in area agricola di cui al comma 1-bis dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021^[3].

Si rende, quindi, opportuna l’analisi dei regimi autorizzatori “ordinari” introdotti con il recente Testo Unico FER e le conseguenze della sua adozione rispetto all’efficacia del D.M. 10.09.2010, recante le “Linee guida per il procedimento di cui all’articolo 12 del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di elettricità da fondi rinnovabili, nonché linee guida tecniche per gli impianti stessi”, ed alle relative norme attuative regionali.

1. I regimi autorizzatori “ordinari” di cui al Testo Unico FER.

La molteplicità di fonti in precedenza volte a normare i regimi autorizzatori per l’installazione di impianti FER (tra le altre: il D.P.R. 380/2001, il D.Lgs. 387/2003, il D.Lgs. 28/2011 e il D.Lgs. 199/2021) è stata recentemente razionalizzata nel citato Testo Unico FER (D.Lgs. 190/2024), con cui è stata recepita la Direttiva (Ue) 2023/2413 (c.d. “Direttiva Red III”), entrato in vigore il 30.12.2024.

Questo intervento normativo si pone l’obiettivo di semplificare tutte le procedure burocratiche legate all’impiego degli impianti alimentati da Fonti di Energie Rinnovabili (FER) mediante un unico testo normativo primario, superando la precedente frammentazione normativa.

Quindi, il Testo Unico FER definisce i regimi amministrativi:

• per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili;
• per gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale degli stessi impianti;
• per le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione ed all’esercizio di tali impianti.

Al fine di assicurare l’effettiva riduzione degli oneri amministrativi e regolatori a carico degli operatori economici, è sancito il principio per cui non possono essere richieste, dalle amministrazioni o dai privati gestori di pubblici servizi, in quanto già in loro possesso, dichiarazioni o attestazioni relative all’idoneità del regime amministrativo per la realizzazione dell’intervento né ulteriori dichiarazioni, segnalazioni, comunicazioni o autorizzazioni.

Inoltre, l’art. 6 stabilisce che “Ai fini della qualificazione dell’intervento e della relativa disciplina amministrativa allo stesso applicabile, rileva l’eventuale cumulo tra le differenti istanze presentate, dovendosi reputare come unica la domanda invece parcellizzata e avente ad oggetto la medesima area, ovvero presentata dal medesimo soggetto identificabile come unico centro di interessi”.

Con il nuovo Testo Unico, poi, il legislatore sembra voler segnare un chiaro e netto discrimine tra la disciplina edilizia strictu sensu e quella, invece, volta a regolamentare la realizzazione di impianti FER, che diviene un’attività autorizzatoria a sé stante, disciplinata da un diverso corpus normativo e soggetta a limiti differenti. Siffatta considerazione è avvalorata dall’art. 14, comma 10, del T.U. FER, che ha introdotto il comma 1-bis all’art. 6 del DPR 380/2001 ai sensi del quale: “Fermo restando quanto previsto al capo VI del titolo IV, per la realizzazione degli interventi relativi alla produzione di energia da fonti rinnovabili si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo di attuazione dell’articolo 26, commi 4 e 5, lettera d), della legge 5 agosto 2022, n. 118 [ndr. Legge delega del Testo Unico]. Ai soli fini dell’acquisizione del titolo edilizio necessario alla realizzazione delle costruzioni e delle opere edilizie costituenti opere connesse o infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti resta altresì ferma la normativa tecnica di cui al presente decreto”.

Sotto il profilo dell’applicazione temporale, il Testo Unico offre alle Regioni ed agli Enti locali la possibilità di intervenire per semplificare ulteriormente gli iter, anche con un innalzamento delle soglie di potenza previste per gli impianti, prevedendo un periodo transitorio di 180 giorni per l’adeguamento degli Enti territoriali nel quale continuano ad applicarsi le regole vigenti.

Inoltre, l’art. 15 del citato Testo Unico stabilisce che a far data dalla sua entrata in vigore le disposizioni indicate nell’Allegato D al medesimo T.U. FER “sono abrogate, unitamente a ogni altra disposizione incompatibile” e che a decorrere dalla medesima data “eventuali rinvii ad altre disposizioni concernenti la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili si intendono riferiti al presente decreto”, precisando, altresì, che la disciplina previgente trova applicazione solo alle procedure che, alla data della sua entrata in vigore, siano “in corso”, nel senso ivi esplicitato^[4], ferma restando la facoltà per il proponente di optare per l’applicazione della novella legislativa.

Sotto il profilo autorizzatorio, eliminato l’istituto della DILA, sono previsti solo tre diversi regimi cui si ricollegano i diversi interventi elencati in Allegati ad hoc; in particolare:

• Edilizia libera di cui all’art. 7 (Allegato A);
• Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) di cui all’art. 8 (Allegato B);
• Autorizzazione Unica (AU) di cui all’art. 9 (Allegato C).

1.1. Attività libera.

Il regime di attività libera si caratterizza in quanto non richiede l’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati, né la trasmissione di comunicazioni, certificazioni, segnalazioni o dichiarazioni alla P.A., fermo restando il rispetto della disciplina urbanistico-edilizia per la realizzazione di opere edilizie connesse o infrastrutture indispensabili per gli impianti. Gli interventi di cui all’Allegato A devono risultare, comunque, compatibili con gli strumenti urbanistici approvati ed i regolamenti edilizi vigenti e non contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati. 

Rientrano nell’attività libera, tra gli altri:

1. impianti solari fotovoltaici, di potenza inferiore a 12 MW, integrati su coperture di strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze, con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda, senza modifiche della sagoma della struttura o dell’edificio e con superficie non superiore a quella della copertura su cui è realizzato;
2. impianti solari fotovoltaici a servizio di edifici collocati al di fuori della zona A) di cui all’art. 2 del D.M. 1444/1968, di potenza:
   1. inferiore a 12 MW, se installati su strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze o posti su strutture o manufatti fuori terra diversi dagli edifici;
   2. fino a 1 MW, se collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti;
3. impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 5 MW installati a terra ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
4. impianti solari fotovoltaici ubicati in aree nella disponibilità di strutture turistiche o termali, finalizzati a utilizzare prioritariamente l’energia autoprodotta per i fabbisogni delle medesime strutture, di potenza:
   1.  inferiore a 10 MW, se installati su strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze o posti su strutture o manufatti fuori terra diversi dagli edifici;
   2. fino a 1 MW, se collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti;
5. impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell’attività agricola e pastorale.

È particolarmente rilevante l’intervento richiamato al punto 1, lett. e), della Sez. I dell’Allegato A, poiché costituisce l’unico riferimento agli impianti “agrivoltaici” quale categoria a sé rispetto al fotovoltaico. Inoltre, a differenza del precedente regime previsto dall’art. 22-bis del D.Lgs. 199/2021, che riconduceva all’edilizia libera gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, installati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale a prescindere dalla potenza dell’impianto, il nuovo corpus normativo prescrive un limite di 5 MW.

1.2. Procedura abilitativa semplificata (PAS).

L’art. 8 disciplina la PAS quale regime autorizzatorio semplificato, ricondotto dalla giurisprudenza al genus della SCIA (ex multis: TAR Puglia – Lecce, Sez. II, Sent. n. 1177 in data 08.07.2025; TAR Lazio – Roma, Sez. III, Sent. n. 6844 in data 04.04.2025). 

In particolare, qualora non venga notificato al soggetto proponente un espresso provvedimento di diniego entro il termine di trenta giorni dalla presentazione del progetto, il titolo abilitativo si intende acquisito senza prescrizioni. Il predetto termine può essere sospeso una sola volta qualora, entro cinque giorni dalla data di ricezione del progetto il Comune rappresenti, con motivazione puntuale, al soggetto proponente la necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, assegnando per questo un termine non superiore a quindici giorni. In tal caso, il termine per la conclusione della PAS riprende a decorrere dal quindicesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione della integrazione o degli approfondimenti richiesti. Il titolo abilitativo decade in caso di mancato avvio degli interventi entro un anno dal perfezionamento della PAS e di non conclusione dei lavori entro tre anni dall’apertura dei cantieri, con la realizzazione della parte non ultimata che dovrà ottenere una nuova PAS.

In ogni caso, la PAS è applicabile agli interventi indicati nell’Allegato B, purché compatibili con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e i regolamenti edilizi vigenti; contrariamente, trova applicazione l’Autorizzazione Unica.

Tra gli interventi assentibili con la PAS si richiamano:

1. impianti solari fotovoltaici, di potenza inferiore a 10 MW, diversi da quelli di cui alle lettere a) e b), numero 1, della Sez. I dell’allegato A, i cui moduli sono collocati con qualsiasi modalità su edifici e per i quali la superficie complessiva dei moduli fotovoltaici dell’impianto non sia superiore a quella del tetto dell’edificio sul quale i moduli sono collocati;
2. impianti solari fotovoltaici, diversi da quelli di cui alle lettere a), b), c) e d) della Sez. I dell’allegato A e da quelli di cui alla presente Sezione, di potenza inferiore a 10 MW nelle aree classificate idonee ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, ivi comprese le aree di cui al comma 8 del medesimo articolo;
3. impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 10 MW i cui moduli sono installati in sostituzione di coperture di edifici su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto;
4. impianti solari fotovoltaici di potenza pari a 5 MW e fino a 15 MW installati a terra ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
5. impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 10 MW collocati in modalità flottante sullo specchio d’acqua di invasi e di bacini idrici su aree pubbliche o demaniali, compresi gli invasi idrici nelle cave dismesse o in esercizio, o installati a copertura dei canali di irrigazione, diversi da quelli di cui all’Allegato C, Sez. I, lettera aa) e Sez. II, lettera z);
6. impianti solari fotovoltaici, diversi da quelli di cui alle lettere a), b), c) e d) della Sez. I dell’allegato A nonché da quelli di cui alla presente Sezione, di potenza fino a 1 MW.

È particolarmente rilevante il punto 1, lett. b), della Sez. I dell’Allegato B, nel quale vengono richiamati gli impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 10 MW ubicati nelle aree classificate idonee ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, ivi comprese le aree di cui al comma 8 del medesimo articolo.

1.3. Autorizzazione unica (AU).

Gli interventi soggetti al procedimento autorizzatorio unico, comprensivo, ove occorrenti, delle valutazioni ambientali di cui al Titolo III della Parte seconda del D.Lgs. 152/2006, sono indicati nell’Allegato C al Testo Unico, il quale fa espressamente salvi “gli interventi sottoposti al regime di attività libera o di PAS di cui rispettivamente agli allegati A e B”.

Il procedimento autorizzatorio unico, disciplinato dall’art. 9 del Testo Unico, è avviato su istanza di parte, cui devono essere allegati tutta la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per il rilascio di autorizzazioni, intese, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, inclusi quelli per la valutazione di impatto ambientale, paesaggistica e culturale, e per gli eventuali espropri ove necessari ai fini della realizzazione degli interventi, nonché l’asseverazione di un tecnico abilitato che dia conto, in maniera analitica, della qualificazione dell’area ai sensi dell’articolo 20 del D.Lgs. 199/2021.

Ricevuta la documentazione, la P.A. procedente è tenuta a renderla disponibile entro 10 giorni alle altre amministrazioni interessate e, nei successivi 20 giorni, tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento verificano, per i profili di rispettiva competenza, la completezza della documentazione. Qualora rilevino carenze documentali, le amministrazioni ne danno comunicazione entro 10 giorni alla P.A. procedente, la quale, entro i successivi 10 giorni, assegna un termine al soggetto proponente, per le necessarie integrazioni, comunque non superiore a 30 giorni, prorogabile per una sola volta e per un periodo non superiore a 90 giorni per ragioni connesse alla complessità dell’intervento.

Il procedimento autorizzatorio unico si svolge in conferenza di servizi, avviata entro 10 giorni dalla conclusione della fase di verifica di completezza della documentazione, che deve concludersi entro 120 giorni decorrenti dalla data della prima riunione: tale termine è suscettibile di sospensione per un massimo di 60 giorni nel caso di progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA e per un massimo di 90 giorni per i progetti sottoposti a VIA.

La determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico e (recandone indicazione esplicita):

1. comprende il provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA, ove occorrente;
2. comprende tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati, necessari alla costruzione e all’esercizio delle opere relative agli interventi;
3. costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico;
4. reca l’obbligo al ripristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell’impianto, con l’analitica stima dei costi di dismissione e di ripristino dello stato dei luoghi e le garanzie finanziarie che il soggetto proponente presta all’atto del rilascio dell’autorizzazione unica, nonché le eventuali compensazioni ambientali a favore dei comuni considerate indispensabili in sede di conferenza di servizi per la realizzazione dell’intervento.

L’autorizzazione unica ha efficacia temporale non inferiore a 4 anni, definita in relazione ai tempi previsti per il tipo di intervento, e decade qualora l’avvio della realizzazione dell’impianto e/o la messa in esercizio del medesimo non avvenga entro i termini stabiliti con il provvedimento motivato favorevole.

È fatta salva la facoltà per il proponente, per cause di forza maggiore, di presentare istanza di proroga dell’efficacia temporale del provvedimento all’autorità procedente, che si esprime entro 60 giorni. Tuttavia, se l’istanza di proroga è presentata almeno 90 giorni prima della scadenza del termine di efficacia definito nel provvedimento di autorizzazione unica, il medesimo provvedimento continua a essere efficace sino all’adozione, da parte dell’amministrazione procedente, delle determinazioni relative alla concessione della proroga.

Infine, l’art. 9 individua una procedura specifica per i progetti sottoposti alle valutazioni ambientali, riconoscendo la facoltà per il soggetto proponente di richiedere che il procedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA sia rilasciato al di fuori del procedimento unico.

2. Aree “idonee” ed aree non idonee”: le sorti del D.M. 10.09.2010 e della disciplina attuativa regionale.

Come noto, l’art. 12, comma 10, del D.Lgs. 387/2003 stabiliva che “In Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti. Le regioni adeguano le rispettive discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle linee guida. In caso di mancato adeguamento entro il predetto termine, si applicano le linee guida nazionali”. Pertanto, è stato adottato il D.M. 10.09.2010^[5], cui le Regioni hanno nel tempo adeguato la propria regolamentazione interna.

In proposito, però, è dirimente evidenziare come la regolamentazione regionale è stata adottata in attuazione del D.M. 10.09.2010, il quale è stato a sua volta approvato in ossequio all’art. 12, comma 10, del D.Lgs. 387/2003, disposizione indicata alla lett. d) dell’Allegato D al Testo Unico, che individua le norme abrogate in conseguenza dell’entrata in vigore del nuovo corpus normativo. Pertanto, diversi operatori si sono posti il problema della perdurante efficacia delle Linee Guida nazionali e delle relative norme regionali di attuazione, che indicano le aree “non idonee” all’installazione, nonché il connesso problema del coordinamento di tali ultime norme con l’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, che individua le “aree idonee”.

In particolare, l’art. 14, comma 5, del T.U. FER dispone che “Entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro della cultura e previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, le linee guida di cui al decreto del Ministro delle attività produttive 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, sono adeguate alle disposizioni del presente decreto”.

Inoltre, l’abrogazione della regolamentazione regionale in conseguenza dell’adozione della normativa nazionale sopravvenuta, che pone principi in contrasto con la prima, è sancita dall’art. 9 della L. n. 62/1953, ai sensi del quale “L’emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall’articolo 117 della Costituzione si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti” e dall’art. 10 della medesima Legge, ai sensi del quale “Le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse. I Consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni”.

Sul punto, si è espresso il Consiglio di Stato con Parere n. 1848 in data 17.11.2020 (in materia di SCIA) statuendo che “Alla luce delle richiamate disposizioni, pertanto, la sopravvenienza di una norma statale di principio in materia di legislazione concorrente (qual è quella del governo del territorio) determina l’automatica abrogazione della preesistente norma regionale in contrasto con essa (cfr. Corte Cost., 25-6-2015, n. 117; 21-6-2007, n. 223; 31-12-1993, n. 498), derivando l’obbligo della Regione di adeguare la propria legislazione in modo che la norma statale di principio venga rispettata”.

Quindi, i limiti imposti dalle disposizioni attuative regionali possono ritenersi già parzialmente e tacitamente abrogati a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, che individua le aree ex lege idonee alla realizzazione di impianti fotovoltaici.

Infatti, l’art. 18 del D.Lgs. n. 199/2021 (novellato dal Testo Unico) stabiliva che “A seguito dell’entrata in vigore della disciplina statale e regionale per l’individuazione di superfici e aree idonee ai sensi dell’articolo 20, con decreto del Ministero della transizione ecologica, di concerto con il Ministero della cultura, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono aggiornate le linee guida per l’autorizzazione degli impianti a fonti rinnovabili di cui al decreto del Ministro delle attività produttive 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010”.

In proposito, la Regione Piemonte aveva adottato le DGR n. 58-7356/2023 e n. 267599/2023, recanti “Indicazioni sull’installazione di impianti fotovoltaici nelle aree agricole di elevato interesse agronomico, in coerenza con il decreto legislativo 199/2021”.

Senonché, anche tali ultime DGR sono state ritenute illegittime dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la recente Sentenza n. 6160 in data 14.07.2025, nella parte in cui vietano la collocazione di impianti fotovoltaici nelle “aree agricole piemontesi di elevato interesse agronomico” (indicate nelle citate DGR), in quanto violano l’art. 20, commi 1, 6 e 8, del D.Lgs. 199/2021 “nella misura in cui predispone un regime differenziale ed escludente per gli impianti fotovoltaici ‘a terra’, impedendone la collocazione anche nelle aree dichiarate idonee dal legislatore a mente del citato art. 20, comma 8”.

Peraltro, con la medesima Sentenza è stato chiarito che “nel rispetto del principio di competenza, nella prospettiva della leale collaborazione fra i differenti livelli di governo e dovendosi evitare le antinomie fra le diverse discipline, il loro legittimo esercizio potrà avvenire soltanto nel rispetto e nella cornice dei principi e delle norme della disciplina vigente in materia, contenuta nel d.lgs. n. 199/2021 e, in particolare, nell’art. 20, e, dunque, in linea generale, facendo in modo che le decisioni di regolazione regionale siano «motivate dall’» e «tengano conto dell’»esigenza di governo del territorio regionale, non abbiano un effetto espulsivo e costituiscano una disciplina cedevole una volta che siano stati determinati ai sensi dell’art. 20, comma 1, i principi e i criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee, qualora quanto stabilito in sede di pianificazione possa porsi, ipoteticamente, in contrasti con essi”.

Ne consegue che la riconducibilità del sito oggetto di potenziale intervento tra le aree indicate come “non idonee” dalle Linee Guida e/o dalle disposizioni regionali non è circostanza idonea a legittimare il rifiuto della Pubblica Amministrazione all’installazione dell’Impianto FER, poiché l’idoneità della stessa è disposta dalla fonte primaria prevalente di derivazione statale.